A Suécia e o Estado de bem-estar social

Os países nórdicos europeus são frequentemente lembrados por entusiastas de Estados prolixos como exemplos de sucesso das políticas que defendem. Nesse artigo, vamos investigar a história econômica recente do mais citado deles: a Suécia.

A análise geralmente feita é simples e superficial: a Suécia é um país rico e sem pobreza, seu governo interfere na economia e distribui generosos benefícios à população, logo o Estado é um agente importante na redução da pobreza e no desenvolvimento econômico. É preciso uma análise mais rigorosa para perceber que a realidade não é bem assim.

Do começo do século XIX até hoje, é possível enxergar cinco fases distintas na economia sueca. Vamos analisar cada uma delas, com ênfase nas políticas adotadas e no crescimento econômico obtido em cada uma.

Para os dados de crescimento econômico dos anos entre 1820 a 2008, usaremos o extraordinário trabalho feito por Angus Maddison e depois expandido por outros economistas. Porque esses dados infelizmente só vão até 2008, usaremos complementarmente dados do Banco Mundial para os anos entre 1990 e 2014 — apesar de que olhando só até 2008, nossa conclusão já estaria completa.

Tanto pelo Projeto Maddison como pelos dados do Banco Mundial, estamos sempre falando em PIB per capita ajustado pelo poder de compra de cada país (ou região) e de cada época. Isso torna os dados comparáveis no mundo todo e ao longo da história. Por exemplo, o Projeto Maddison diz que o PIB per capita na China de 1500 era de 600 Int$, enquanto que na Indonésia de 1970 era 1181 Int$. Isso quer dizer que o indonésio de 1970 tinha em média quase o dobro do poder de compra do chinês de 1500; em outras palavras ainda, sua renda permitia-lhe comprar quase o dobro de bens e serviços.

Essa é a estatística que importa para medir qualidade de vida da população, por isso é a que estamos usando.

Suécia no início do século XIX: um país pobre

No início do século XIX, quase toda a população mundial vivia no campo e produzia alimentos, e na Suécia não era diferente. Isso quer dizer que a produção econômica de cada país (e, por consequência, seu padrão de vida) era determinada por sua capacidade de produzir alimentos. As condições naturais ao redor do pólo norte não são particularmente favoráveis para atividades agropecuárias, e por isso Suécia, Noruega e Finlândia estavam entre os países europeus mais pobres da época.

Pib per capita 1820
PIB per capita dos países europeus em 1820, em dólares internacionais de 1990 e ajustado ao poder de compra de cada país.

Apesar disso, a Suécia vinha de uma revolução pró-mercado na agricultura que seria importante para o rápido crescimento que viria mais à frente. Nos anos entre 1790 e 1815, o governo transferiu a propriedade de grandes áreas rurais para fazendeiros, estimulando o livre mercado na produção e comercialização de produtos do setor primário. Isso criou no país um ambiente onde o mecanismo de preços de mercado direcionava as ações dos agentes.

Outras características fundamentais foram os investimentos que fizeram em canais e estradas e o surgimento de companhias de comércio e de sociedades de crédito para financiar capital. Por fim, a Suécia foi o primeiro país do mundo a ter escolas públicas e gratuitas, criando uma população alfabetizada e muito mais economicamente produtiva.

Esse ambiente favorável causou um surto demográfico e de prosperidade que terminou de abrir as portas para a industrialização.

1820 – 1950: duas revoluções industriais e abertura comercial

Até mais ou menos meados do século XIX, microindústrias espalhadas pelas zonas rurais do país, principalmente de aço e madeira, desenvolveram-se em organizações maiores e mais especializadas, caracterizando uma primeira revolução industrial.

Nos anos 1850s, a maior parte das tarifas e outras barreiras a importações foram abolidas, e em 1873, o país adotou o padrão-ouro (o que significa adotar uma paridade fixa entre sua moeda oficial e o ouro). Além disso, a rede ferroviária foi largamente ampliada, tanto pelo governo como por empresas, interligando todo o país.

Como consequência, a Suécia pôde especializar-se na produção e exportação de bens que a Europa demandava: aço, madeira e aveia, enquanto importava tudo aquilo que não produzia internamente. No final do século, era um dos países mais abertos ao comércio exterior da Europa.

Com o aumento abrupto nas exportações, os investimentos na indústria também aumentaram. Estima-se que entre 1850 e 1890, a taxa de investimento sobre o PIB tenha saltado de 5% para 10%. A abertura comercial permitiu ao país importar pesada quantidade de bens de capital — um dos aspectos essenciais para a segunda revolução industrial que viria a seguir.

O outro foi o robusto mercado de crédito e capital que desenvolveu-se na época. Em 1848 foi editada uma lei de sociedades abertas, e em 1866 foi estabelecida a Bolsa de Valores de Stockholm. Ao banco central sueco foi dado em 1897 responsabilidade legal de prover liquidez ao mercado de crédito, fomentando a criação de pequenos bancos privados locais, que por sua vez financiavam pequenos novos negócios.

A partir daí diversas novas indústrias surgiram, em diversos novos setores que em alguma medida substituíram os setores antigos, que agora encontravam competição internacional mais acirrada. Em suma, nos primeiros anos do século XX a economia sueca era robusta, estável e dinâmica.

As políticas econômicas desse período foram, portanto, quase todas liberais. Benefícios sociais, redistribuição de lucros, alta carga tributária, e todas as coisas que caracterizam o Estado do Bem-Estar Social não estiveram presentes até 1950. A Suécia era um país que tinha, para sua época, um mercado livre e, consequentemente, forte. E isso se reflete em sua taxa média de crescimento:

Crescimento médio anual per capita entre 1990 e 1993
Crescimento médio do PIB per capita no período, ajustado pelo poder de compra de cada país ou região.

Aqui já temos o argumento mais forte de todos para refutar a hipótese de que o Estado do Bem-Estar Social trouxe qualidade de vida aos suecos: antes mesmo de serem adotadas as medidas que caracterizam essa linha de condução econômica, o sueco já tinha poder de compra 1,68x o europeu e 3,21x o mundial. É senso comum que a causa não pode ocorrer cronologicamente depois do efeito, então não é possível que as políticas adotadas a partir de meados do século XX expliquem o alto padrão de vida dos suecos em 1950.

Essa explicação vem, na verdade, das políticas conduzidas durante os mais de cem anos anteriores ao pós-guerra. A diferença de taxas de crescimento pode parecer pouca, mas ao aplicá-las pelos 130 anos a que correspondem, descobrimos que o PIB per capita sueco aumentou mais de oito vezes no período, enquanto que o europeu não aumentou nem quatro.

PIB per capital 1950
PIB per capita dos países europeus em 1950, em dólares internacionais de 1990 e ajustado ao poder de compra de cada país. Os países que, por indisponibilidade de dados, não estavam no gráfico anterior, estão aqui em cor mais clara.

1950 – 1970: O Modelo Rehn-Meidner

Com tamanha abundância de recursos, muitas famílias suecas já faziam caridade voluntariamente. De acordo com o economista sueco Per Bylund, isso foi determinante para que a população aceitasse que o Estado assumisse o papel de organizar e distribuir essas assistências.

Todo o Estado do Bem-Estar Social sueco foi idealizado e construído pelo Partido Social Democrata (SAP, na sigla em sueco). Dos quase 110 anos em que a Suécia foi um reino separado da Noruega, o partido esteve no poder por nada menos que 69 deles — inclusive 40 anos ininterruptos, entre 1936 e 76.

Desde seu primeiro governo, na década de 20, o SAP já buscava “nacionalizar” a economia no bom e velho estilo soviético. Diante da dificuldade política encontrada nessa abordagem, mais pra frente escolheu-se deixar a produção de bens a cargo dos capitalistas, mas deram ao Estado a responsabilidade da “justa distribuição” de seus frutos à sociedade.

Em um congresso de 1951, dois economistas de uma confederação sueca de sindicatos, Gösta Rehn e Rudolf Meidner, apresentaram um programa de políticas macroeconômicas que ficou conhecido como modelo Rehn-Meidner — às vezes chamado de Modelo Sueco. Esse modelo serviu de norte para a condução econômica no país pelo menos até início da década de 70, mesmo que nem sempre tenha se conseguido cumpri-lo à risca.

Nos anos que se seguiram da Segunda Guerra Mundial, a economia sueca estava superaquecida pelo processo de reconstrução europeu. O problema que antes da guerra era de desemprego, agora era de inflação causada pela disputa por mão-de-obra. O governo tentou, através de diversas medidas intervencionistas, e sem sucesso, conter a inflação — entre elas um congelamento de salários em 1949 e 50.

O modelo Rehn-Meidner foi desenhado como tentativa de solucionar o problema da inflação, mas sem abrir mão do pleno emprego vigente. Recomendava-se usar gastos públicos e impostos para manter o nível de atividade econômica logo abaixo daquele que normalmente seria o de pleno emprego (e que pudesse, portanto, gerar pressões inflacionárias). As “ilhas de desemprego” que sobrassem seriam eliminadas através de políticas ativas no mercado de trabalho, ao por exemplo determinar retreinamento ou realocação de trabalhadores.

A partir de meados da década de 50, as negociações salariais passaram a ser conduzidas centralizadamente entre as centrais sindicais de patrões e empregados. Essas negociações resultaram em generosos aumentos nos salários de trabalhadores pouco produtivos, e imposição de limites aos salários mais altos — parte do que o modelo Rehn-Meidner cunhou de política salarial “solidária”.

Por fim, a alta carga tributária foi usada pelo governo para prover extensos serviços assistenciais à população, “do berço ao túmulo”. Lennart Erixon resumiu o modelo no diagrama abaixo, relacionando seus objetivos aos meios de obtê-los.

Diagrama do Modelo Rehn-Meidner
As caixas retangulares no centro representam os objetivos que o modelo pretende alcançar. Os círculos em volta representam os conjuntos de políticas sugeridas. Subsídios ao emprego só foram incorporados ao modelo na década de 70 e, por simplificação, não foram tratados nesse artigo. Poupança pública foi considerada por Erixon um objetivo intermediário e, pelo mesmo motivo anterior, só foi tratada indiretamente. As setas numeradas, que são melhor explicadas no texto, representam a maneira como cada política contribui para o alcance dos objetivos propostos.

É nítido o contraste entre as políticas econômicas tomadas nesse período com as do anterior. Percebemos isso nas palavras do próprio Meidner:

“O Modelo Sueco […] é reformista pela perspectiva de que a propriedade privada e o livre mercado são amplamente aceitos, mas é socialista no sentido de valores fundamentais do movimento trabalhista terem sido incorporados. O modelo é firmemente baseado na ideologia socialista, mas ao mesmo tempo sugere métodos viáveis para atingir seus objetivos.” – Meidner, Rudolf. Why did the Swedish Model Fail?

E qual foi o resultado desse experimento de engenharia social em termos de crescimento econômico?

Crescimento médio anual per capita entre 1950 e 1970
Crescimento médio do PIB per capita no período, ajustado pelo poder de compra de cada país ou região.

As invejáveis taxas de crescimento do período anterior foram substituídas por outras bem comparáveis às da Europa e às resto do mundo — na verdade, acima dessa e abaixo daquela. Deve-se levar em conta que nesse período a economia do país foi muito beneficiada por ter mantido sua indústria intacta durante a guerra, e depois a utilizado na reconstrução do continente.

1970 – 1990: O apogeu do Estado do Bem-Estar Social

O final da década de 60 foi muito politicamente agitado no mundo todo. Estudantes na França e em boa parte do mundo ocidental realizaram protestos defendendo causas socialistas e da esquerda em geral. Até no Brasil, esses anos foram os mais violentos do regime militar, tanto por conta dos movimentos clandestinos revolucionários como pela repressão do governo.

Na Suécia, também houve manifestações estudantis de esquerda. Essa geração de estudantes foi a primeira que já nasceu no Estado de Bem-Estar Social, e ao tornarem-se adultos, cidadãos e, portanto, condutores da política nacional, promoveram uma guinada ainda mais forte ao Estado provedor de bem-estar social. O resultado foram os vinte anos na história da Suécia mais bem lembrados por aqueles que defendem um Estado regulador e intervencionista.

Em meados da década de 70, o governo oferecia tratamento médico gratuito em hospitais, subsídios para consultas em clínicas, dentistas e remédios, esterelizações e abortos gratuitos, ajuda de custos mensal para cada filho, seguro-desemprego de aproximadamente 80% do salário anterior, pensões para aposentados e muito mais.

O Estado passou a intervir também diretamente na distribuição dos lucros das empresas. Meidner percebeu que impor um limite aos salários mais altos significava reservar um montante do faturamento para o empresário. Para corrigir essa “distorção”, o economista apresentou uma proposta segundo a qual uma parcela do lucro seria convertida em ações da própria empresa que ficariam retidas em um fundo dos trabalhadores gerido pelo sindicato. Em vinte anos, os trabalhadores deteriam, através de seu sindicato, 52% das ações da empresa em que trabalham.

Em resumo, a medida que ficou conhecida por Löntagarfonderna daria o último passo para o socialismo. Ela foi debatida por anos, até que em 1984 finalmente entrou em efeito, mas sem os principais de seus dispositivos, inclusive o de que os fundos seriam compostos de ações da própria empresa.

Por fim, o setor público cresceu muito dentro da economia sueca. Pelos dados de Bylund (2013), a razão entre empregado público/privado saltou de 0,386 em 1970 para 1,51 em 1990. Já para Meidner (1993), o número de funcionários públicos quase triplicou entre 1960 e 1980, e em 1993 estava em um terço da força de trabalho total.

Como tudo isso impactou o crescimento econômico do país?

Crescimento médio anual per capita entre 1970 e 1990
Crescimento médio do PIB per capita no período, ajustado pelo poder de compra de cada país ou região.

Mais uma vez, o país fica para trás de seus pares europeus, dessa vez em linha com o resto do mundo. Defensores do Modelo Rehn-Meidner argumentam que ele teria sido abandonado pelo governo no início da década de 70, o que supostamente explicaria essa desaceleração e a derrocada econômica que veremos adiante.

De fato, os gastos públicos explodiram, naufragando uma das recomendações centrais do modelo que é o governo segurar o nível de atividade econômica através de seus gastos e impostos. Mas intervenções no mercado de trabalho continuaram sendo praticadas — e inclusive aumentaram até 1985.

O próprio aumento descontrolado de gastos com bem-estar social não deve ser visto como tendo sido originado fora do modelo. Como vimos, ele próprio criou uma geração de jovens que acreditava que qualquer desejo era um direito. Esses benefícios distribuídos custavam muito caro ao governo, que se viu obrigado a desvalorizar sua moeda diversas vezes entre 1949 e 1982 diminuindo, através da inflação, o padrão de vida da população. Essas desvalorizações foram cada vez maiores — só entre 77 e 82, desvalorizou-se mais de 40%.

Além da inflação, a carga tributária aumentou sensivelmente. Na virada para a década de 70, o governo sueco trocou parte de sua arrecadação de impostos diretos (que incide sobre pessoas, e que são, portanto, mais fáceis do contribuinte perceber o quanto está pagando) para tributos indiretos (embutidos no valor de bens e serviços, difícil de o contribuinte saber ao final do mês quanto pagou).

Evolução tributária
A linha vermelha corresponde aos impostos indiretos, a verde aos impostos diretos, e a azul ao total; todas em relação ao PIB. Gráfico elaborado por Nima Sanandaji (exceto pelo grifo) com base em dados da OCDE.

Essa reforma abriu caminho para sucessivos aumentos na carga tributária entre 1970 e 90, quase que exclusivamente através de impostos indiretos. Algumas alíquotas marginais chegaram a ultrapassar os 100%. E a despeito de tudo isso, segundo Per Bylud, a dívida pública sueca praticamente decuplicou entre 1975 e 1985.

Se existe alguma discussão sobre a aderência das políticas econômicas adotadas nesses vinte anos ao Modelo Rehn-Meidner, não pode haver qualquer dúvida quanto a sua não aderência a princípios liberais. O país, que no meio do século era um dos mais ricos do mundo, na década de 80 acelerava em linha reta para uma catástrofe econômica.

1990 – 1993: A crise econômica

Em 1985, a situação fiscal no país já causava dificuldades para o governo se financiar, o que o obrigou a desregulamentar o sistema financeiro para reestimular o mercado de crédito. Além disso, entre 85 e 89 o Banco Central sueco aumentou em 975% seus empréstimos ao sistema bancário, alimentando uma bolha imobiliária que cresceu e estourou no início da década de 90, causando a falência de diversas empresas e bancos pelo país.

Numa tentativa de evitar fuga de capital durante essa crise, o banco central sueco elevou a taxa básica de juros a 500% em setembro de 1992. A debandada de investidores estava martelando a taxa de câmbio fixada pelo governo, e a puxada nos juros foi uma tentativa desesperada de segurar divisas no país. Sem sucesso, dois meses depois o governo abandonou o câmbio fixo e abriu caminho para a desvalorização da moeda.

Crescimento médio anual per capita entre 1990 e 1993
Crescimento médio do PIB per capita no período, ajustado pelo poder de compra de cada país ou região.

Nesses três anos, a Suécia teve retração média de 2,27% ao ano, enquanto que o resto do mundo, também em crise, ficou estagnado. As políticas de intervenção e distribuição fracassaram e foram abandonadas — inclusive pelo Partido Social Democrata — como veremos a seguir.

1993 – 2014: Orçamento equilibrado

Segundo Bylund, os governos que vieram depois da crise, independentemente do partido, vêm “aumentando as restrições às políticas assistencialistas, desregulamentando os mercados e privatizando antigos monopólios governamentais.” Em 1996, foram adotados um teto de gastos públicos e uma meta de supervávit fiscal. Como resultado, a dívida pública vem se reduzindo consistentemente.

Dívida pública em relação ao PIB
Fonte: index mundi

O próprio PIB recuperou-se modestamente como vemos abaixo:

Crescimento médio anual per capita entre 1993 e 2014
Crescimento médio do PIB per capita no período, ajustado pelo poder de compra de cada país ou região.

A Suécia hoje está longe de ser um exemplo de liberalismo econômico, mas é a 23a economia mais livre do mundo (de 178 avaliadas) segundo o Índice de Liberdade Econômica da The Heritage Foundation. Se sua carga tributária é de 44% e se muito dessa arrecadação é usada para financiar programas assistenciais, sua inflação está próxima de zero, sua tarifa média de importação é de 1,0% (a nossa é de 7,7%), e o Estado garante o direito à propriedade privada punindo infratores.

Em resumo, não serve de argumento para validar ou invalidar políticas liberais ou intervencionistas.

Conclusão

Vamos agora juntar tudo isso em um gráfico só. Cada área cinza representa um dos cinco períodos analisados a partir de 1820. A linha azul é o PIB per capital sueco dividido pelo PIB per capita mundial, ambos ajustados por poder de compra. A linha verde é quando dividimos pelo PIB europeu.

Evolução da renda per capita da Suécia em relação à Europa e ao mundo.
Evolução da renda per capita, ajustada ao poder de compra, da Suécia em relação à Europa (verde) e ao mundo (azul). As linhas mais claras foram feitas com base nos dados do Banco Mundial. Até 1950, os dados não estão disponíveis para todos os anos. Por isso foram considerados crescimentos constantes entre períodos para os quais há informação disponível.

Olhando para o gráfico, é difícil de concordar que o que causou o alto padrão de vida sueco que conhecemos hoje foram as políticas adotadas a partir de 1950. Em 1951, ano de apresentação do Modelo Rehn-Meidner, a Suécia já possuia esse padrão de vida. Durante o período em que as tão admiradas políticas sociais foram tomadas, o país evoluiu no mesmo ritmo do resto do mundo, e pior do que seus pares europeus. Elas não lhe trouxeram benefício algum.

Ao longo dos últimos duzentos anos, a economia sueca oscilou por alguns períodos de livre mercado e outros de enorme interferência estatal, mesmo que tecnicamente não se possa dizer que chegou a ser socialista. Já os países que experimentaram o socialismo são todos, sem exceção, ilustrações didáticas de desastres sociais.

Nesse contexto, a Suécia deve ter parecido, àqueles que por qualquer motivo defendem uma forte presença do Estado na economia, um possível exemplo de sucesso daquilo que tanto querem. Tudo o que vimos acima afasta essa hipótese em definitivo. O que promove melhor qualidade de vida para a população de qualquer país, inclusive os mais pobres, é mesmo o liberalismo econômico.

Para se aprofundar no assunto

Não era intenção desse artigo entrar em todos os detalhes do Modelo Rehn-Meidner, mas para quem quiser conhecê-lo melhor, o artigo Why did the Swedish Model fail? escrito por Rudolf Meidner em 1993 é uma excelente fonte de informação. De forma descontraída, ele conta da perspectiva de alguém que viu tudo do “lado de dentro” como foram a inspiração e a criação do modelo, sua aplicação e o que, a ser ver, deu errado.

Para um artigo mais técnico e detalhado, A Swedish Economic Policy – The Theory, Application and Validity of the Rehn-Meidner Model de Lennart Erixon faz uma análise completa do plano, com dados estatísticos, muita informação e importantes conclusões. Esse é indicado para alguém que realmente queira se aprofundar no modelo.

Outro artigo que não foi aproveitado integralmente, mas que merece sua leitura, é Como o assistencialismo corrompeu a Suécia de Per Bylund. O autor conta como foi a mudança na mentalidade e nos valores suecos durante o século passado, e como isso interagiu com a evolução econômica do país. Aliás, todos os artigos do Bylund sobre a Suécia valem a leitura.

Por fim, a página da Economic History sobre a história econômica sueca foi muito consultada para escrever a primeira parte do artigo, e contém muita informação que não coube no mesmo mas que pode satisfazer a curiosidade de um leitor mais interessado.


Este artigo foi originalmente publicado na Academia Liberalismo Econômico.